如何保障宅基地农户资格权？#深化农村宅基地制度改革

魏莉华等宅基地管理与利用 2022-04-04

本文选自中国大地出版社出版的《新<土地管理法>学习读本》第八章农村宅基地管理第三节我国农村宅基地管理制度改革的试点经验，由魏莉华等著。

资格权是在这次宅基地“三权分置”中首次提出来的，是一项全新的权利，在法学界也是一个新事物。对资格权的概念、权能、功能和实现途径，社会各界还有不少争议。对此，各地结合当地实际，进行了探索，取得了一些积极的有价值的成果。

（1）对资格权概念和内涵的认识上形成了一些共识。多数人认为，资格权兼具身份权和财产权的双重属性，宅基地资格权就是农户宅基地取得权，不等于成员权。需要说明的是，在一些地方，资格权的对象范围有被放大的趋势。例如，余江、晋江等地规定，对于不是本集体成员，但是对本村作出过重大贡献或重大投资的人士，也可以考虑给予宅基地申请资格权。

（2）在资格权的认定和管理上积累了一定经验。在资格权的认定上，强化对“身份”和“户”的界定。关于“身份”的界定，多数地方以拥有一定年限的当地“户籍”作为基本前提，对于没有取得当地户籍，但又具有相应条件的，由集体经济组织认定。这里的“相应条件”指的是因国家重大工程及政策移民且重新分配获得土地的，或者户籍不在集体经济组织但长期生活居住于本集体经济组织且在城镇和农村均无房的人员，即取得宅基地资格权。关于“户”的界定，一种是以公安部门核发的户籍登记为依据，另一种是通过村集体经济组织认定的“户”。在资格管理上，探索建立资格权管理平台、名录库以及资格权证制度。例如，江苏武进为配合宅基地农户资格权认定工作的开展，研究开发了宅基地农户资格数据管理软件，并对软件的功能进行有条件的设定，规定具体操作人员的权限，严格规范对数据库中户和成员进行修改和增减的程序。安徽旌德颁发了全国第一本包含资格权的农村宅基地“三权分置”证书，随后，浙江象山、德清等地也颁发了类似的权证。

（3）在资格权的权能界定和实现形式上进行了探索。关于资格权的权能。从各地探索看，主要有取得、有限流转（置换）、保留、收益等权利。在取得方面，可以凭资格权无偿获得在本集体经济组织当期的宅基地或住房，也可以通过市场化方式配置资格权。例如，义乌市制定了《义乌市农村经济组织成员资格界定指导意见》，发放资格权证鼓励资格权益上市交易，规定资格权可以在村集体经济组织内部进行流转，政府确定最低保护回购价，并规定资格权益可以质押；在有限流转方面，衢州市区、诸暨市、义乌市积极探索“地票”“房票集地券”等模式，对因农村土地综合整治需要退出宅基地或有意愿进城镇集聚安置的农户，采取货币、房票、地票、“集地券”以及保障性住房等方式进行补偿，激励农户退还宅基地；在保留方面，针对暂时不能提供宅基地的农户，保留其资格权。例如，湖北宜城规定，户籍在本集体经济组织，因升学、暂时外地工作和生活、失地后招工进厂、服兵役、服刑人员等保留宅基地成员资格。同时，为了促进农民进城居住，一些地方还探索建立了“权证”制度，通过发放宅基地使用资格证书，在一定时期内保留资格权。为了促进农民进城居住，又防止农民在城市生存不下去，导致流离失所，解决农民进城落户的后顾之忧，在空间置换方面，一些地方探索宅基地资格权的空间置换和异地申请。例如，泸县等地采取以“宅基地换养老”方式；在收益方面，一些地方规定，宅基地被征收，或使用权流转后，资格权人应享受相关收益。例如，《旌德县农村宅基地“三权分置”登记发证暂行办法》第十三条规定：“房产及宅基地被国家依法征收，房产补偿归使用权人所有，宅基地补偿归所有权人和资格权人共有，其收益分配方案由村民委员会自行制定，但所有权人收益最高不能超过30%。”同时，目前各地在宅基地出租过程中，收益主要归资格权人所有。